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Bewaffnete Dienstreise: Mit Maschinengewehren nach Libyen

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Mit zwölf schwer bewaffneten Fallschirmjägern und acht Militärpolizisten an Bord flogen am 26. Februar 2011 zwei Transall-Maschinen der Luftwaffe in die libysche Wüste. Am Rande des beginnenden Bürgerkriegs in dem nordafrikanischen Land holten die deutschen Soldaten 132 Europäer von einem Ölfeld nahe der libyschen Stadt Nafura ab. Probleme gab es nicht, es fiel kein einziger Schuss.

Der „Operation Pegasus“ hat die Bundeswehr auch ein PR-Video gewidmet:

Die Mission, „Operation Pegasus“, war kein bewaffneter Einsatz der Bundeswehr.

So sah es jedenfalls die damalige schwarz-gelbe Bundesregierung. Zwar hatten die Soldaten ein beachtliches Waffenarsenal dabei:

  • 14 Sturmgewehre mit 2.100 Schuss Munition
  • Zwei Maschinengewehre MG3 mit 960 Patronen
  • Zwei Sturmgewehre G3 mit Zielfernrohr und 200 Schuss Munition
  • 19 Pistolen P8 mit insgesamt 750 Patronen
    Dennoch sei die „klare Erwartung“ gewesen, „dass die Soldaten die mitgeführten Waffen nicht würden einsetzen müssen“, beschieden das damals FDP-geführte Auswärtige Amt und das Verteidigungsministerium auf eine Anfrage der Grünen-Opposition. Die Bundeswehr-Angehörigen, so die Berliner Einschätzung vor Beginn der Operation, würden „nicht in eine bewaffnete Unternehmung einbezogen“.

Die Auflistung von Waffen und Munition veröffentlichte die Bundesregierung in der Antwort auf eine Bundestagsanfrage der Grünen, Bundestags-Drucksache 17/6564

Also nur eine bewaffnete Dienstreise? Die Frage, ob die Evakuierung der Zivilisten aus der libyschen Wüste ein „Einsatz bewaffneter Streitkräfte“ war, wird in dieser Woche, fast vier Jahre später, das Bundesverfassungsgericht beschäftigen. Denn aus der Regierungs-Einschätzung folgte eine wichtige politische Nicht-Entscheidung: Der Bundestag durfte nicht, auch nicht nachträglich, über die Entsendung deutscher Soldaten ins Ausland abstimmen. Kein Einsatz, keine Beteiligung der Abgeordneten, wie es das Parlamentsbeteiligungsgesetz vorsieht.

Gegen diese Regierungsentscheidung klagte die Grünen-Fraktion im Bundestag, und aus Sicht der Oppositionspartei ist auch nach diesen vier Jahren die Einstufung der „Operation Pegasus“ eine wichtige Frage für die Arbeit und die Rechte des Parlaments. „Die Bundesregierung hätte eine nachträgliche Zustimmung im Bundestag für diese Evakuierungsmission bekommen können“, sagt die Rechtsanwältin Katja Keul, die als Abgeordnete die Klage vorangetrieben hat. „Dass sie diese Zustimmung nicht einholt zeigt, dass es ihr um eine grundsätzliche Ausweitung der exekutiven Einsatzmöglichkeiten und damit eine Beschneidung parlamentarischer Rechte für die Zukunft geht. Dem muss das Verfassungsgericht Einhalt gebieten.“

Auch nach zwei Jahrzehnten lückenhafte rechtliche Grundlagen

Die Bundeswehr, so heißt es immer wieder, ist eine Parlamentsarmee. Das ist ebenso richtig wie ungenau. Denn auch wenn der Bundestag über jeden bewaffneten Einsatz deutscher Streitkräfte entscheiden muss: Außerhalb eines Krieges bei Angriff auf deutsches Territorium, außerhalb des so genannten Verteidigungsfalles, gibt es für die Entscheidung des Parlaments über solche Einsätze lückenhafte rechtliche Grundlagen. Obwohl der erste bewaffnete Auslandseinsatz der Bundeswehr 1993 in Somalia mehr als zwei Jahrzehnte zurückliegt.

„Der Einsatz bewaffneter deutscher Streitkräfte außerhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes bedarf der Zustimmung des Bundestages“, heißt es im Parlamentsbeteiligungsgesetz aus dem Jahr 2005. Und auch die Frage, was ein Einsatz bewaffneter Streitkräfte ist, scheint dort eindeutig geregelt: „Ein Einsatz bewaffneter Streitkräfte liegt vor, wenn Soldatinnen oder Soldaten der Bundeswehr in bewaffnete Unternehmungen einbezogen sind oder eine Einbeziehung in eine bewaffnete Unternehmung zu erwarten ist.“

Das Parlamentsbeteiligungsgesetz ist im Volltext hier abrufbar.

Soldaten bereiten sich auf Kreta auf den Libyen-Einsatz vor

Foto: Bundeswehr

Doch die „Operation Pegasus“ belegt, dass das so eindeutig nicht ist. Rund 1.000 Soldaten von Heer, Luftwaffe und Marine waren bei der Vorbereitung der Evakuierungsoperation auf Kreta zusammengezogen worden, beim Gefechtsstand in Chania lagerten fast 8.000 Schuss Gewehrmunition und nahezu 4.000 Patronen für Maschinengewehre. Spezialisten der Truppe für militärische Evakuierungsoperationen leiteten die Mission. „Wir haben Glück gehabt, denn diese Evakuierungsoperation war nicht unkritisch“, sagte der damalige Befehlshaber des Einsatzführungskommandos der Bundeswehr, Rainer Glatz, nach der geglückten Evakuierung aus Nafura.

Wie die Bundeswehr selbst diesen Einsatz beschreibt, könnt ihr hier lesen.

Aus Sicht der Bundesregierung war es dennoch kein Einsatz, weil es nur ein „abstraktes Gefährdungspotential“ gab: „Ungeachtet dessen bestand nach Beurteilung der regionalen Sicherheitslage die klare Erwartung, dass eingesetzte Soldaten nicht in eine bewaffnete Unternehmung einbezogen werden würden.“ Die Auffassung, in der Formulierung bewusst aus dem Parlamentsbeteiligungsgesetz übernommen, hatte der damalige Außenminister Guido Westerwelle (FDP) auch schon vor der Operation den Fraktionsvorsitzenden der Bundestagsfraktionen mitgeteilt – um die Mission geheim zu halten, waren nur die Vorsitzenden vorab telefonisch von Westerwelle über die Pläne informiert worden.

Die Entscheidung, die das Bundesverfassungsgericht in dieser Meinungsverschiedenheit zwischen Regierung und der Parlamentsopposition treffen wird, gilt allerdings erst mal nur für einen Sonderfall. Denn die Evakuierung deutscher Staatsbürger (und, im Fall Libyen, von Bürgern befreundeter Staaten) ist nach ausdrücklicher Erklärung aller bisherigen Bundesregierungen die einzige Situation, in der Deutschland seine Streitkräfte im Alleingang einsetzt. Alle anderen Auslandseinsätze der Bundeswehr finden nur gemeinsam mit Verbündeten statt - aus politischen, aber auch aus rechtlichen Gründen.

Denn die Grundsätze für den Einsatz deutscher Soldaten, wenn es nicht um die Verteidigung des eigenen Landes oder von Bündnispartnern geht, sind bislang nirgendwo in einem Gesetz festgeschrieben – sondern nur vom Verfassungsgericht aus dem Grundgesetz abgeleitet. Das legt in seinem Artikel 87a zwar recht eindeutig fest: „Außer zur Verteidigung dürfen die Streitkräfte nur eingesetzt werden, soweit dieses Grundgesetz es ausdrücklich zulässt.“ Doch eine ausdrückliche Erlaubnis für Auslandseinsätze findet sich eben in der Verfassung nicht.

Die Karlsruher Richter entwickelten deshalb in einem wegweisenden Urteil im Juli 1994 eine Argumentationslinie, die bis heute Grundlage für die Auslandsmissionen der Bundeswehr ist. Unter Berufung auf den Grundgesetzartikel 24 („Der Bund kann sich zur Wahrung des Friedens einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einordnen“) entschied das höchste deutsche Gericht, dass deutsche Soldaten bei gemeinsamen Einsätzen mit Verbündeten in Marsch gesetzt werden dürfen.

Aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juli 1994: „Die Ermächtigung des Artikel 24 Absatz 2 Grundgesetz berechtigt den Bund nicht nur zum Eintritt in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit und zur Einwilligung in damit verbundene Beschränkungen seiner Hoheitsrechte. Sie bietet vielmehr auch die verfassungsrechtliche Grundlage für die Übernahme der mit der Zugehörigkeit zu einem System typischerweise verbundenen Aufgaben und damit auch für eine Verwendung der Bundeswehr zu Einsätzen, die im Rahmen und nach den Regeln dieses Systems stattfinden.“

Im Klartext: In einem festgefügten Bündnis sind Auslandseinsätze der Bundeswehr möglich. Verstanden wurde das bislang immer als Erlaubnis für Missionen unter dem Dach der Vereinten Nationen oder mit UN-Mandat in der NATO oder der Europäischen Union – jeweils gebilligt vom Bundestag.

Doch auch diese scheinbare Klarheit kommt jetzt ins Wanken. Ebenfalls in dieser Woche wird das Parlament über einen Auslandseinsatz abstimmen, bei dem die Linie des Verfassungsgerichts aus dem Jahr 1994 erstmals neu interpretiert wird: Für eine Ausbildungsmission im Nordirak, zur Unterstützung der kurdischen Peschmerga-Kämpfer gegen die Terrormilizen des selbsternannten Islamischen Staats, sollen deutsche Soldaten in eine Mission gehen, die von einer US-geführten Koalition der Willigen organisiert wird. Ohne ausdrückliches Mandat der Vereinten Nationen, außerhalb einer gemeinsamen Aktion von NATO oder EU.

Der Antrag der Bundesregierung für die Ausbildungsmission im Nordirak ist hier abrufbar (PDF).

Aus Sicht der Bundesregierung sind die Vorgaben des Karlsruher Gerichts dennoch erfüllt. Zwar gebe es keinen Beschluss des Sicherheitsrats für den internationalen Kampf gegen die islamistischen Milizen. Doch habe der Sicherheitsrat zur Unterstützung der irakischen Regierung aufgefordert. Und die habe auch um diese Unterstützung gebeten – damit sei der Einsatz nach dem Völkerrecht zulässig.

Aus dem Bundestagsmandat: Die deutschen Streitkräfte handeln im Rahmen eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne des Art. 24 Abs. 2 des Grundgesetzes. Sie handeln bei ihrem Einsatz als Teil der internationalen Anstrengungen im Kampf gegen die Terrororganisation ISIS, die sich selbst auch „Islamischer Staat“ nennt, von der nach Feststellung des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen eine Bedrohung für Weltfrieden und internationale Sicherheit ausgeht (Sicherheitsrats-Resolution 2170 (2014) vom 15. August 2014).
Die internationale Gemeinschaft leistet damit der Aufforderung des Sicherheitsrats Folge, die irakische Regierung im Kampf gegen ISIS zu unterstützen (vom Sicherheitsrat im Konsens angenommene Vorsitzerklärung vom 19. September 2014). Die Ausbildungsunterstützung wird auf Bitten und im Einverständnis mit der Regierung des Irak sowie der Regierung der Region Kurdistan-Irak geleistet. Mit Schreiben vom 25. Juni 2014 an den Generalsekretär der Vereinten Nationen (UN-Dokument S/2014/440) hat der irakische Außenminister alle Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen um Unterstützung im Kampf gegen die Terrororganisation ISIS auch im Wege militärischer Ausbildung gebeten. Der Einsatz zur Ausbildungsunterstützung ist daher völkerrechtsgemäß, ohne dass der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen einen Eingriff in die Hoheitsrechte des Irak autorisieren müsste.

Klagen könnte nur ein Bundeswehrsoldat

Nach dem Völkerrecht erlaubt, aber auch nach dem deutschen Grundgesetz? Ja, sagt die Bundesregierung. Aber es gibt auch gegensätzliche Ansichten. Ein Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages kommt zu dem Ergebnis, die Berufung auf das „System kollektiver Sicherheit“ nach dem Grundgesetz passe in diesem Fall eben nicht. Denn eine „Koalition der Willigen“ habe gerade nicht die Vertrags-Struktur, die sie zu einem solchen kollektiven Sicherheitsystem mache, heißt es in dem 15-seitigen Papier. „Der Unterstützungseinsatz der Bundeswehr im Irak findet daher keine verfassungsrechtliche Grundlage in Art. 24 Abs. 2 GG.“

Aus der Zusammenfassung des Gutachtens des Wissenschaftlichen Dienstes: 
Der internationale Militäreinsatz gegen die Terrororganisation „Islamischer Staat“ im Irak stellt eine völkerrechtskonforme „Intervention auf Einladung“ im irakischen Bürgerkrieg dar, die ihre Grundlage in Art. 51 VN-Charta (kollektive Selbstverteidigung / Nothilfe) findet.
Der geplante Unterstützungseinsatz der Bundeswehr findet nicht „im Rahmen und nach den Regeln eines kollektiven Sicherheitssystems“ (der VN) statt. Hierfür wäre ein Mandat des Sicherheitsrates erforderlich, das den konkreten „Anti-IS“-Einsatz autorisiert und völkerrechtlich legitimiert. Die Sicherheitsratsresolution 2170 (2014), welche die Terrororganisation IS verurteilt,reicht zur Autorisierung des „Anti-IS“-Einsatzes im Irak nicht aus.
Auch die (völkerrechtlich nicht bindende) Erklärung des Präsidenten des Sicherheitsrates vom 19. September 2014 vermag eine förmliche (autorisierende) Resolution nicht zu ersetzen. Ad-hoc-Koalitionen („Coalitions of the Willing“) stellen kein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit dar, da es ihnen an der für ein solches System notwendigen institutionellen und vertraglich begründeten Struktur fehlt.
Der Unterstützungseinsatz der Bundeswehr im Irak findet daher keine verfassungsrechtliche Grundlage in Art. 24 Abs. 2 GG.
Eine verfassungsrechtliche Grundlage für diesen Einsatz findet sich jedoch in Art. 87a Abs. 2 GG, sofern man mit der überwiegenden Auffassung in der Literatur und Rechtsprechung auch die kollektive Selbstverteidigung / Nothilfe zugunsten eines nicht-verbündeten Staates als erweiterte Verteidigung i.S.v. Art. 87a Abs. 2 GG auffasst.
Für Bundeswehrwehreinsätze zur kollektiven Selbstverteidigung (in Form der Drittstaaten-Nothilfe) außerhalb kollektiver Sicherheitsstrukturen gibt es bislang keinen Präzedenzfall; der geplante Einsatz der Bundeswehr im Irak betritt also in gewisser Weise verfassungsrechtliches „Neuland“. Es besteht aber kein verfassungsrechtliches Postulat, wonach Bundeswehreinsätze nur im Rahmen von kollektiven Sicherheitssystemen erlaubt sind.

Zwei Juristen, drei Meinungen? Auch auf Nachfrage bleibt die Bundesregierung bei ihrer Haltung: Alle beteiligten Ministerien – neben dem Auswärtigen Amt und dem Verteidigungsministerium vor allem das Innenministerium mit dem ehemaligen Verteidigungsminister Thomas de Maiziere an der Spitze – hielten die Grundlage für verfassungsgemäß.

Eine Klage vor dem Bundesverfassungsgericht wie im Fall der „Operation Pegasus“ wird es dennoch höchstwahrscheinlich nicht geben. Denn unabhängig von der politischen Frage, ob die Oppositionsparteien Linke und Grüne eine solche Klage für taktisch sinnvoll halten und die Gefahr eingehen, dass das Gericht die Regierungshaltung bestätigt, gibt es ein praktisches Problem: Die seit der letzten Bundestagswahl deutlich geschrumpfte Opposition bringt nicht mehr die 25 Prozent der Abgeordneten zusammen, die für die Klage nötig wären. Klagen könnte dann nur ein direkt Betroffener – also ein Bundeswehrsoldat.

Doch wenn der Bundestag, erwartungsgemäß, den Irak-Einsatz trotz dieses verfassungsrechtlichen Streits billigt, dürfte es kaum dazu kommen. Denn den Soldaten, sagt einer, der bei der „Operation Pegasus“ dabei war, kommt es darauf an, dass die Politiker solche Streitfragen unter sich ausmachen, ehe der Marschbefehl kommt. Vor der Evakuierung der Zivilisten aus Libyen „haben wir uns nicht Gedanken gemacht, ob es ein Einsatz war oder eine Abholung“.

Gedanken machen könnte sich allenfalls das Verfassungsgericht. Und dem Gesetzgeber, also dem Parlament, den Auftrag erteilen, eine gesetzliche Grundlage für Auslandseinsätze der Bundeswehr zu schaffen. Doch selbst wenn die Karlsruher Richter im Verfahren um die „Operation Pegasus“ etwas zu anderen Einsätzen sagen sollten: Von ihrem Urteil 1994, in dem sie auch das Entscheidungsrecht des Bundestages festlegten, bis zur Umsetzung im Parlamentsbeteiligungsgesetz dauerte es gut zehn Jahre.


Aufmacherfoto: Bundeswehr/Andreas J.: Eine deutsche Transall bei der Evakuierungsoperation am 26. Februar 2011 in Nafura, Libyen.

Der Text wurde gesprochen von Alexander Hertel von detektor.fm