Minderheitsregierungen haben nichts mit Instabilität zu tun

Minderheitsregierungen haben nichts mit Instabilität zu tun

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Alles auf Anfang: Die Jamaika-Sondierungen sind geplatzt, und Deutschland hat immer noch keine neue Regierung. Nur zwei Möglichkeiten gibt es jetzt, abgesehen von Neuwahlen. Entweder entschließt sich die SPD doch, in eine große Koalition einzutreten, oder Angela Merkel bildet die erste Minderheitsregierung in der Geschichte der Bundesrepublik.

Seitdem diese Möglichkeit im Raum steht, wird darüber heftig diskutiert. Ein Kennzeichen dieser Diskussion ist, dass sie geführt wird, als wäre Deutschland das erste Land der Welt, das so eine Regierung bilden könnte. Dabei haben viele Länder viele Erfahrungen mit diesem System sammeln können, die wiederum von Forschern ausgewertet worden sind. Die Beobachtungen, die diese Forscher dabei gemacht haben, sind wertvoll.

Fünf Punkte habe ich gefunden – ein sechster Punkt allerdings muss ihnen vorangestellt werden. Denn er illustriert, wie irrational Deutschland über die Minderheitsregierung spricht.

1. Deutschland hat seit Jahren eine Minderheitsregierung auf Bundesebene – und kaum einer merkt es

Nur wenige Gesetze in Deutschland kann der Bundestag allein beschließen. Die meisten aber betreffen direkt auch die Bundesländer, deshalb muss der Bundesrat sie billigen. In den ersten Jahrzehnten nach dem Krieg stellten die Koalitionen der Bundesregierung oft auch die Regierungen der Länder – so konnte man „durchregieren”. Nur: In den vergangenen Jahren hatte die schwarz-rote Bundesregierung diese Mehrheit nicht mehr. Auch Schwarz-Gelb (Union, FDP) musste ohne sie regieren. Wenn die CDU-Politikerin Angela Merkel mit ihrer Regierung neue Gesetze beschließen wollte, die der Zustimmung des Bundesrates unterlagen, musste sie sich erstmal eine Mehrheit in den Ländern suchen. Trotzdem gelang es ihrer Regierung, wegweisende Gesetze auf den Weg zu bringen, zum Beispiel die Neuordnung der Finanzen der Bundesländer (an der auch die Autobahnprivatisierung hängt).

Circa ein Drittel aller Gesetze im Bundesrat unterliegen auch seiner Zustimmung.

2. Minderheitsregierungen sind nicht die Regel, aber auch nicht die Ausnahme

Wir Deutschen behandeln die Minderheitsregierung wie einen Sonderfall. Dabei ist Deutschland in der Frage der Minderheitsregierungen der Sonderfall. Politikwissenschaftler haben zusammengetragen, wie oft in westlichen Ländern mit wechselnden Mehrheiten regiert wurde:

Die Zusammenstellung zeigt, dass diese Regierungsform viel häufiger vorkommt, als sich mit Blick auf den Deutschen Bundestag vermuten ließ. Im Schnitt sind mehr als 30 Prozent aller Regierungen im Westen Minderheitsregierungen. „Herkömmliche Erklärungen verbinden Minderheitsregierungen mit politischen Krisen, Instabilität, Polarisierung, parteiinternen Querelen und dem Scheitern von Verhandlungen zwischen den Parteien”, schreibt der Wissenschaftler Kaare Strøm. Aber für solche Erklärungen gebe es keine Anzeichen. Minderheitsregierungen sind vielmehr „rationale Lösungen unter bestimmten Bedingungen”.

Die beiden Politikwissenschaftler Thomas Gschwend und Roni Lehrer weisen zudem darauf hin, dass das Grundgesetz Minderheitsregierungen „explizit vorsieht”.

3. Das Wort „Minderheitsregierung” führt in die Irre

Gschwend und Lehrer gehen noch einen Schritt weiter. Sie glauben, dass der Begriff „Minderheitsregierung” nicht sehr glücklich ist, weil er nur unzureichend beschreibt, was da wirklich geschieht. Es ist eben nicht so, dass da die wenigen in der Regierung den vielen im Land einfach so Gesetze aufdrücken können. Die Regierung unterliegt immer noch den gleichen Regeln wie alle anderen auch. Will sie ein neues Gesetz verabschieden, braucht sie dafür eine Mehrheit im Parlament. Sie ist in diesem Sinne immer noch eine „Mehrheitsregierung”. Der einzige Unterschied ist, dass sie diese Mehrheit nicht von vorneherein hat, bei einer Koalition gesichert durch einen Vertrag. Deswegen schlagen die beiden Wissenschaftler einen anderen, besseren Begriff vor: Regieren mit wechselnden Mehrheiten.

4. Regieren mit wechselnden Mehrheiten kann genauso effektiv sein wie das Regieren mit einer festen Mehrheit

Das ist das wichtigste Argument, das die Gegner gerade vorbringen. Sie sagen, dass die Zeiten gerade sehr wechselhaft seien, dass Europa vor großen Herausforderungen stehe, dass Deutschland in der Außenpolitik Ruhe vermitteln müsse und deswegen Regieren mit wechselnden Mehrheiten nicht angebracht sei. Die Skeptiker glauben nicht, dass diese Art zu Regieren effektiv ist und einem Staat Stabilität verleihen kann. Dabei zeigt schon die Tabelle oben, dass Minderheitsregierungen nicht per se instabiler und schlecht für das jeweilige Land sind. Dänemark, Norwegen, Irland, Neuseeland sind alles keine Länder, die regelmäßig ins Chaos abrutschen und unregierbar sind.

Gerade das Beispiel Dänemarks zeigt, dass Regierungen mit wechselnden Mehrheiten sehr effektiv sein können. Bis weit in die 1990er Jahre hinein gelang es den (Minderheits-)Regierungen des Landes nicht, wichtige Reformen zu verabschieden, schreibt der Politikwissenschaftler Christoffer Green-Pedersen. Dann aber kam es unter Führung einer sozialdemokratischen Minderheitsregierung zum „Dänischen Wunder”. Die Arbeitslosigkeit sank in wenigen Jahren, die Inflation fiel, das Land erwirtschaftete einen Haushaltsüberschuss. Ende des Jahrtausends, als das britische Magazin The Economist Deutschland zum „kranken Mann des Euros” erklärte, stand Dänemark hervorragend dar.

Drei Dinge waren aus der Sicht von Green-Pedersen entscheidend für diesen Erfolg: Erstens hatten sich die Sozialdemokraten in die politische Mitte bewegt und konnten so mit verschiedenen Oppositionsparteien verschiedene Politiken umsetzen. Zweitens hatten sie ihre Gesetzesvorschläge mit der Verabschiedung des Haushalts verknüpft, wodurch es den anderen Parteien viel schwieriger fiel zu blockieren. Drittens – und dieser Punkt trifft auch auf Deutschland gerade zu – konnten die Sozialdemokraten auf verschiedene Mehrheiten zurückgreifen. Wenn sie ihr Gesetz mit Partei A nicht durchbringen konnten, gelang es vielleicht mit Partei B. Die gleiche Situation gäbe es im Falle einer schwarz-grünen Minderheitsregierung, die, als Beispiel, zusammen mit der FDP den Kohleausstieg vorantreiben kann (der für die SPD keinen Vorrang hat) und mit der SPD wiederum den Mindestlohn anheben bzw. entbürokratisieren könnte (den die FDP komplett abschaffen will).

Schaut man sich alle Länder an, nicht nur Dänemark, zeigt sich ebenfalls, dass Regieren mit wechselnden Mehrheiten nicht zum Stillstand führen muss. Eine Studie hat nachgezählt: Minderheitsregierungen sind genauso erfolgreich wie Mehrheitsregierungen darin, Gesetze zu verabschieden. Es gibt, gemessen an der Anzahl der Gesetzesinitiativen, praktisch keinen Unterschied zwischen beiden Systemen.

Eine Gesetzesinitiative bedeutet noch nicht, dass das Gesetz auch durchkommt. Aber, so Roni Lehrer, die Wahrscheinlichkeit dafür ist sehr hoch. Schließlich würde eine Regierung kein Gesetz einbringen, das sie nicht auch durchbringen kann. Sie organisiert die Mehrheit schon vorher.

5. Aber im Bundestag wird es auch mit einer Minderheitsregierung nicht plötzlich zu feurigen Abstimmungsschlachten kommen

Ein Argument für die Minderheitsregierung kommt immer wieder: Sie würde das Parlament aufwerten und nach Jahren der Merkel-Schläfrigkeit wieder echte politische Debatten forcieren. Stefan Kuzmany zum Beispiel führt die Entscheidung über die Ehe für alle ins Feld, bei der im Sommer 2017 jeder Abgeordnete frei nach seinem Gewissen entscheiden konnte: „Endlich lohnte es sich einmal wieder, dieses Parlament bei der Arbeit zu beobachten, da wurden leidenschaftliche Reden gehalten, da waren nachdenkliche Töne zu hören und scharfe Polemik, und niemand konnte vorher genau sagen, wie es ausgehen würde.”

Ein Blick in die Literatur zeigt aber, dass solche Abstimmungen im Bundestag die Ausnahme bleiben werden. Denn Regierungen ohne eigene Parlamentsmehrheit versuchen natürlich, vor einer Abstimmung Mehrheiten zu organisieren. Kein Regierungschef, der an seinem politischen Überleben interessiert ist, würde Woche für Woche aufs Neue, bei jedem Gesetz, zittern wollen, ob er es durchbekommt.

Diese Mehrheitsfindung kann auf verschiedenen Wegen geschehen. Zum Beispiel in neuen und alten informellen Gesprächsrunden zwischen den Fraktionen, aber auch in speziellen Abkommen, die sich nur auf bestimmte Politikbereiche beziehen. Es ist zum Beispiel absolut denkbar, dass die FDP einer Minderheitsregierung von vorneherein anbietet, sie die nächsten vier Jahre im Bereich der Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu unterstützen, um dann im Bereich der Haushaltspolitik wieder harte Opposition zu fahren. „Dafür müssten aber Wähler und Parteien akzeptieren, dass es okay ist, in einem Punkt dagegen zu sein, und in einem dafür”, sagt Roni Lehrer.

6. Politische Systeme, die Deutschland ähneln, bringen oft Minderheitsregierungen vor

1990 hat der norwegische Politikwissenschaftler Kaare Strøm das Standardwerk über Regieren mit wechselnden Mehrheiten vorgelegt. Als er 323 Regierungen in 15 westlichen Ländern miteinander verglichen hatte, sah er, dass Systeme, in denen die Opposition von Haus aus mehr Einfluss hat, wahrscheinlicher eine Minderheitsregierung hervorbringen. Für Strøm drückte sich der Einfluss vor allem in ständigen, spezialisierten Ausschüssen aus, die die Arbeit der Regierung im Parlament begleiten und von allen Parteien besetzt werden. Der Deutsche Bundestag mit seinen 23 Ausschüssen in der letzten Wahlperiode steht fast prototypisch für so einen Einfluss.

Aber eine zweite Sache war noch viel wichtiger. Strøm entdeckte, dass Minderheitsregierungen umso wahrscheinlicher sind, je höher die decisiveness von Wahlen ist. Er meint damit die Wahrscheinlichkeit, mit der Wahlen direkt und tatsächlich zu neuen Regierungen führen. Deutschland hat eine hohe decisiveness, so Strøm.

Dass Deutschland trotzdem bis heute keine Minderheitsregierung hatte, fällt da natürlich auf. Ich habe nach einer Erklärung gesucht und keine kohärente gefunden. Ich vermute, dass das eng mit der oben thematisierten Abneigung gegen Minderheitsregierungen zusammenhängt. Wenn wir erstmal eine hatten, werden sie öfter eingesetzt werden.

Anders ausgedrückt: Wenn Parteien darüber entscheiden, in eine neue Koalition zu gehen, werden sie immer betrachten, wie sie bei den nächsten Wahlen abschneiden könnten. Wenn Regierungskoalitionen vergleichsweise einfach „vorhersehbar” sind, fallen diese Überlegungen umso mehr ins Gewicht. Parteien schauen, ob die Nachteile des Regierens größer sind als die der Oppositionsarbeit. Der Fall der FDP veranschaulicht das gut: Aus Angst, von Merkels Union wieder einmal zerdrückt zu werden, haben sich die Liberalen dazu entschieden, lieber in der Opposition ihr inhaltliches Profil zu stärken, als schon jetzt Regierungsposten anzunehmen.

Die Arbeiten der verschiedenen Politikwissenschaftler helfen uns nicht dabei, vorherzusagen, welche neue Regierung Deutschland bekommt. Sollte es aber eine Minderheitsregierung werden – das zeigt der Blick ins Ausland – wäre das auch kein Untergang, sondern: total normal, nicht für Deutschland, aber für Demokratien.


Erarbeitet mit Theresa Bäuerlein. Schlussredaktion: Vera Fröhlich. Martin Gommel hat das Aufmacherbild ausgesucht (iStock / 77studio).