Warum die EU die Beitrittsverhandlungen mit der Türkei nicht einfach abbricht

Warum die EU die Beitrittsverhandlungen mit der Türkei nicht einfach abbricht

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Als im Kanzlerduell zwischen Angela Merkel und Martin Schulz das Thema Türkei aufkommt, fängt der SPD-Mann an zu kochen. Immer wieder werden in letzter Zeit Deutsche aus politischen Gründen in der Türkei inhaftiert, darunter der Journalist Deniz Yücel seit mehr als 200 Tagen. Schulz muss im Duell Kante zeigen: Mit ihm als Kanzler werden die EU-Beitrittsverhandlungen mit der Türkei abgebrochen. Während Merkel im Duell von der klaren Forderung überrascht ist, stellt auch ihr Außenminister Sigmar Gabriel wenige Tage später fest: Eine rote Linie ist überschritten.

Bisher galt in der deutschen Außenpolitik, dass Dialog besser funktioniert als leere Drohungen. Zeichnet sich nun eine Kehrtwende ab – oder ist das nur Wahlkampf? In Europa steht Deutschland mit seiner Forderung, die Verhandlungen abzubrechen, fast alleine da, nur Österreich will die Gespräche schon seit langem auf Eis legen. Das scheint auf den ersten Blick verwunderlich.

Die Türkei erfüllt die Kopenhagener Kriterien nicht mehr

Die Werte, für die Europa steht, sind in den Kopenhagener Kriterien festgeschrieben, die ein EU-Beitrittskandidat erfüllen muss: Achtung der Menschenrechte, Schutz von Minderheiten, Einhaltung demokratischer und rechtsstaatlicher Prinzipien. Davon entfernt sich die Türkei immer weiter. Das Land hat schon lange keine reale Chance mehr, in die EU aufgenommen zu werden.

1993 hat der Europäische Rat in Kopenhagen drei Bedingungen festgelegt, die Länder erfüllen müssen, wenn sie der EU beitreten wollen. Dies sind die sogenannten Kopenhagener Kriterien.

Das erste ist das politische Kriterium: institutionelle Stabilität, demokratische und rechtsstaatliche Ordnung, Wahrung der Menschenrechte sowie Achtung und Schutz von Minderheiten. Dieses Kriterium muss erfüllt sein, damit Beitrittsverhandlungen überhaupt aufgenommen werden können.

Das zweite ist das wirtschaftliche Kriterium: eine funktionsfähige Marktwirtschaft und die Fähigkeit, dem Wettbewerbsdruck innerhalb des EU-Binnenmarktes standzuhalten.

Das dritte ist das Acquis-Kriterium: EU-Beitrittskandidaten müssen bereit sein, die Verpflichtungen und Ziele, die aus der EU-Mitgliedschaft resultieren, zu ihren eigenen zu machen. Das heißt, das EU-Recht muss übernommen werden, ebenso wie die Ziele der politischen Union sowie die Ziele der Wirtschafts- und Währungsunion.

In Bezug auf die Türkei wurde in den Beitrittsverhandlungen auch über die Aufnahmefähigkeit der EU diskutiert. Hier ist die Frage, ob die EU es als Werte- und Wirtschaftsbund verkraften würde, ein Land, das so groß ist wie die Türkei, aufzunehmen. Die Stabilität der EU soll dadurch nicht gefährdet werden, argumentieren viele.

Warum also bricht die Europäische Union die Verhandlungen nicht einfach ab? Die einfache Antwort auf die Frage lautet: Weil die EU-Mitgliedsstaaten nur einstimmig das Ende der Beitrittsgespräche beschließen können, und diese Mehrheit gibt es gerade nicht. Die differenzierte und vor allem ehrlichere Antwort ist: Keine Regierung hat wirklich Vorteile davon, wenn die Verhandlungen beendet werden.

Zunächst ist es formal ziemlich schwierig, Beitrittsverhandlungen wieder aufzulösen. Es gibt bisher kein Beispiel, bei dem ein Land zuerst Beitrittskandidat wurde und der Prozess dann wieder rückgängig gemacht wurde. In den Rahmenvereinbarungen ist dieser Fall gar nicht vorgesehen. Deshalb müssten alle 28 EU-Mitgliedsstaaten einstimmig beschließen, das Verfahren abzubrechen.

Die Verhandlungen könnten auf Eis gelegt werden

Aber es ist möglich, die Verhandlungen formal auszusetzen. Dazu müssten 16 von 28 EU-Staaten zustimmen, sofern sie 65 Prozent der EU-Bürger vertreten. Auch bei anhaltenden Verstößen gegen Aufnahmekriterien wie Menschenrechte oder den Schutz von Minderheiten können die Gespräche vorläufig auf Eis gelegt werden. Bislang gibt es für keinen Fall genügend Unterstützer in der EU.

Schon seit 1999 ist die Türkei Beitrittskandidat, seit dem 3. Oktober 2005 laufen offiziell Verhandlungen. Kein Land hatte bisher länger den Kandidatenstatus inne. Viel früher noch haben die Wirtschaftsbeziehungen begonnen. 1963 schloss die Vorgängerorganisation der EU, die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG), ein Assoziierungsabkommen mit der Türkei. Die wollte daraufhin auch Mitglied in der Zollunion werden. Während ein erster Antrag in den 1980er Jahren scheiterte, wurde die Türkei 1996 das erste Nicht-Mitglied, mit dem die EU eine Zollunion einging.

Zwischen den Ländern in der Europäischen Union besteht eine Zollunion. Dadurch wird der freie Warenverkehr zwischen den Mitgliedern nicht durch Zölle oder andere Handelshemmnisse erschwert.

Neben den Mitgliedsstaaten ist die EU in einer Zollunion mit Andorra, der Türkei und San Marino.

Die Zollunion zwischen der EU und der Türkei besteht schon seit über 20 Jahren, deshalb will die Türkei neue Vereinbarungen verhandeln und die Zusammenarbeit ausweiten. Die EU-Mitgliedsstaaten müssten für weitere Verhandlungen der EU-Kommission einstimmig ein Mandat erteilen. Die deutsche Regierung könnte dies angesichts der angespannten Lage mit ihrer Nein-Stimme verhindern.

Die Wirtschaft verbindet die EU mit der Türkei

Würden die Beitrittsgespräche abgebrochen werden, wäre die Zollunion mit der Türkei zwar nicht unmittelbar infrage gestellt. Trotzdem wären die wirtschaftlichen Beziehungen belastet – und diese sind sowohl für die EU als auch für die Türkei besonders wichtig.

Kristian Brakel, Türkei-Experte bei der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik, sagt, dass viele Länder keinen Vorteil für sich sehen, wenn sie die Beitrittsverhandlungen abbrechen. „Vor allem die südeuropäischen Länder wie Spanien und Italien, die selber wirtschaftliche Probleme haben, wollen ihre Handelsbeziehungen zur Türkei erhalten“, sagt Brakel.

Nicht nur im Handel hat sich die Türkei für Europa fast unverzichtbar gemacht, auch beim Thema Flüchtlinge und Terror. Das zeigt das Flüchtlingsabkommen, das 2016 zwischen EU-Ländern und der Türkei geschlossen wurde. Zusammengefasst geht es darum: Wenn die Türkei Flüchtlinge davon abhält, in die EU einzureisen, und abgelehnte Asylbewerber wieder zurück ins Land nimmt, bekommt die türkische Regierung sechs Milliarden Euro bis 2018.

Die Balkanstaaten befürchten, dass der Flüchtlingsdeal platzt

Mit dem Abkommen kam wieder ein wenig Fahrt in die stockenden Beitrittsverhandlungen, ein kurzes Aufglimmen der Hoffnung für die Türkei. Passiert ist seither wenig, weshalb der türkische Präsident Recep Tayyip Erdoğan immer wieder droht, das Abkommen aufzukündigen. Viele Regierungen, vor allem in Ländern entlang der Balkanroute, fürchten, dass sie bei einem Abbruch der Beitrittsverhandlungen wieder mehr Flüchtlinge aufnehmen müssten. Denn das Abkommen zeigt Wirkung, es kommen deutlich weniger Menschen über die Türkei nach Europa.

Das liegt jedoch laut Kristian Brakel nicht nur an dem Abkommen – auch in der Türkei kommen deutlich weniger Flüchtlinge an, seit eine Mauer an der Grenze zu Syrien gebaut wurde und die Kosten für die Flucht in die Höhe geschnellt sind. Trotzdem übt Erdoğan mit seiner Drohung Druck auf die EU aus. Das dürfte viele Länder davon abhalten, für ein Aussetzen der Verhandlungen zu stimmen.

Die EU fürchtet auch, dass ein Abbruch der Gespräche die Türkei weiter Richtung Russland treiben würde. „Erdoğan versucht schon länger eine gute Beziehung zu Putin aufzubauen“, bestätigt Brakel. „Russland könnte die EU aber wirtschaftlich nicht ersetzen. Über die Hälfte der Auslandsinvestitionen in der Türkei kommen aus dem EU-Raum.“

In Russland sucht die Türkei neue Verbündete

Er hält es für unrealistisch, dass sich die Türkei komplett von Europa
abwendet, nicht zuletzt, weil sie auch durch die Mitgliedschaft in der NATO gebunden ist. Politisch hat die Türkei zwar bereits 2012 einen ersten Schritt Richtung Osten unternommen, als sie Dialogmitglied in der Schanghaier Organisation für Zusammenarbeit wurde, zu der neben China auch Russland gehört. Aber: „Die Türkei würde hier immer Juniorpartner von Russland bleiben. Sie sucht sich zwar neue Verbündete, aber das ist kein Ersatz für die gleichberechtigte Mitgliedschaft in der NATO“, sagt Brakel. Eine militärische Umrüstung und Anpassung an Russland würde die türkische Regierung Milliarden kosten.

Der Islamwissenschaftler und Nahost-Experte Udo Steinbach kann nachvollziehen, dass sich die Türkei neue Partner sucht. „Auch die EU hat nicht immer fair verhandelt. Sie hat von Erdoğan tiefgreifende Veränderungen in seiner Gesellschaft gefordert. Gleichzeitig wurde aber gesagt, eine Mitgliedschaft stehe ohnehin nicht in Aussicht. Spätestens seit 2011 hat sich Erdoğan das dann nicht mehr bieten lassen.“

Aber auch Erdoğan weiß, dass er von der Zusammenarbeit mit der EU profitiert. Die Türkei hat durch ihren Status als Beitrittsmitglied seit 2005 über vier Milliarden Euro Vorbeitrittshilfen bekommen, mit denen die Demokratisierung vorangetrieben werden sollte. Außerdem würde die türkische Regierung mit einem Abbruch ausländische Investitionen aufs Spiel setzen.

Erdoğan setzt auf Eskalation

Die Drohungen in Richtung Europa seien Kalkül, sagt Brakel. „Wenn die Verhandlungen abgebrochen werden, soll das die EU machen, denkt Erdoğan. Das würde sein Narrativ bedienen: Europa will uns nicht.“ Die Europäische Union muss sich auch überlegen, welches Signal sie an die Hälfte der türkischen Bevölkerung senden will, die den türkischen Präsidenten nicht gewählt hat. Viele von ihnen sehen in der Europäischen Union eine Hoffnung auf mehr Demokratie und können sich durchaus mit europäischen Werten identifizieren.

Die Europäische Union ist also in einem Dilemma. Einerseits will sie ihre eigenen wirtschaftlichen und außenpolitischen Interessen in der Türkei sichern. Andererseits widerspricht es den Grundsätzen der Wertegemeinschaft, ein Land mit schwindender Demokratie und Meinungsfreiheit mit Vorbeitrittshilfen zu unterstützen. Mit einem Abbruch der Beitrittsverhandlungen würde sie trotzdem Erdoğan in die Karten spielen. Diese Widersprüche zeigen sich besonders in der Schere zwischen der Haltung des EU-Parlaments und den nationalen Außenministern.

Die Abgeordneten des EU-Parlaments sind etwas unabhängiger von nationalen Regierungsinteressen. Im vergangenen November haben zwei Drittel der Abgeordneten aus allen Fraktionen dafür gestimmt, die Verhandlungen mit der Türkei auszusetzen. Die meisten Außenminister hingegen argumentierten zuletzt in ihren Treffen, dass sie den Dialog mit der Türkei aufrechterhalten wollen, um zumindest ein Druckmittel gegen die Türkei in der Hand zu haben. Als Vertreter der aktuellen EU-Ratspräsidentschaft sagte der estnische Außenminister Sven Mikser bei einem Treffen in Tallinn Anfang September, er erwarte in diesem Jahr keine Entscheidung, ob die Beitrittsverhandlungen ausgesetzt oder abgebrochen werden.

Dialog weiterführen oder abbrechen?

Wie also weiter verfahren mit der Türkei und der Beitrittskandidatur? An diesem Punkt sind sich auch Udo Steinbach und Kristian Brakel uneinig.

„Die Länder, die gegen einen Abbruch der Verhandlungen sind, verstehen nichts von der Türkei. Sie meinen, sie könnten Erdoğan durch Gespräche dazu bringen, doch wieder Rechtsstaatlichkeit herzustellen. Das ist eine Illusion.“
Udo Steinbach

Legt man die Kopenhagener Kriterien an die heutige Situation in der Türkei an, wäre das Land niemals Beitrittskandidat geworden. „Solange diese Werte verletzt werden, müssen die Verhandlungen ausgesetzt werden“, fordert Steinbach. Er kritisiert vor allem, dass durch den Beitrittsstatus weiter Milliarden an die Türkei fließen – ob diese zur Demokratisierung eingesetzt werden, bezweifelt Steinbach.

Der Islamwissenschaftler findet, dass man die verschiedenen Ebenen der Zusammenarbeit gut trennen könne. Die EU solle klarmachen, dass ein Beitritt in die Wertegemeinschaft derzeit ausgeschlossen ist. Da jedoch beide Seiten wirtschaftlich voneinander profitieren, könne man die Handelsbeziehungen, etwa in der Zollunion, aufrechterhalten. „Diese Themen müssen unabhängig betrachtet werden“, fordert Steinbach.

Kristian Brakel hingegen warnt vor zu viel Symbolpolitik.

„Beide Seiten haben über einen kurzen Momentsieg nicht besonders viel davon, die Verhandlungen abzubrechen. Es wäre ein Zeichen, das schnell verpuffen würde.“
Kristian Brakel

Er befürchtet, dass die EU mit einem Abbruch der Verhandlungen den letzten Einfluss verliert, den sie auf die Türkei hat. Wie groß der europäische Einfluss auf die Türkei ist, hat man jedoch bei den Entwicklungen in der Türkei in den letzten Monaten gesehen: verschwindend gering. Deshalb dürfte sich auch die Bundesregierung langsam fragen, mit welcher Strategie sie ihre Bürger schneller freibekommt – über Dialog oder Konfrontation.

Einen kompletten Abbruch der Beitrittsverhandlungen hält Brakel für wenig sinnvoll. „Das enge Verhältnis zwischen der EU und der Türkei wird nicht durch den Abbruch von Beitrittsverhandlungen aufgelöst. Dafür würden viele Dinge deutlich komplizierter werden, etwa eine Wiederaufnahme der Gespräche.“ Diese Möglichkeit würde weiterbestehen, wenn die Mitgliedsstaaten die Verhandlungen lediglich aussetzen, statt sie zu beenden.

Wirtschaftliche Sanktionen treffen die Türkei schon eher

Welche Mittel hat die Europäische Union also neben einem Abbruch der Beitrittsgespräche in der Hand? Für eine Gemeinschaft, die sich der Demokratie, freiheitlichen Werten und Menschenrechten verschrieben hat, ist es eigentlich ein unhaltbarer Zustand, den Entwicklungen in der Türkei tatenlos zuzusehen. Die Bundesregierung gerät in der Öffentlichkeit mit jeder weiteren Verhaftung von Staatsbürgern in der Türkei immer weiter unter Druck und will nicht untätig bleiben.

„Die EU ist nicht besonders gut darin Druck aufzubauen, weil die Mitgliedsstaaten ihre eigenen Interessen verfolgen”, sagt Brakel. „Gäbe es eine gemeinsame wirtschaftliche Position, könnte man etwas erreichen.“ Die Türkei erhofft sich zum Beispiel seit Jahren eine bessere Stellung innerhalb der Zollunion. Ein solches Upgrade soll in nächster Zeit verhandelt werden. Es würde der Türkei mehr Mitspracherecht bei Handelsabkommen mit Drittstaaten, wie etwa TTIP, gewähren.

Die EU braucht eine rote Linie

Kanzlerin Merkel hat sich dagegen ausgesprochen, unter den aktuellen Umständen weiter mit der Türkei darüber zu verhandeln. Außenminister Gabriel hat bereits in der Vergangenheit angekündigt, Investitionen in die Türkei aus Deutschland zu überprüfen. Mit solchen Maßnahmen könnten die Bundesregierung und die EU schon eher Druck auf die Türkei ausüben, glaubt Brakel.

„Die EU muss eine rote Linie festlegen und diese dann auch einhalten. Schulz hat jetzt im Wahlkampf eher willkürlich gesagt: ‚Ich breche die Verhandlungen ab.‘ Es muss aber klarwerden, welcher Mehrwert daraus entsteht“, sagt Brakel.

Warum die EU also die Beitrittsverhandlungen nicht abbricht – es ist kompliziert. Doch mit komplizierten Erklärungen lässt sich schlecht Wahlkampf machen.

Diese rote Linie könnte zum Beispiel die Wiedereinführung der Todesstrafe in der Türkei sein. Erdoğan hatte angekündigt, die Todesstrafe nach dem Verfassungsreferendum im April wieder einzuführen oder in einem weiteren Referendum darüber abstimmen zu lassen.

Diese Forderung hatte der türkische Staatspräsident nach dem Putschversuch im Juli 2016 und den darauf folgenden Massenverhaftungen wieder aufgenommen. Erst 2003 hatte die Regierungspartei AKP unter dem Ministerpräsidenten Erdoğan die Todesstrafe auf Drängen der EU endgültig abgeschafft.

Verschiedene europäische und nationale Politiker, darunter Angela Merkel, haben immer wieder betont, dass ein Land, in dem es die Todesstrafe gibt, als Beitrittskandidat ausscheidet.


Für diesen Artikel habe ich für Hintergrundinformationen neben Udo Steinbach und Kristian Brakel auch mit Gülistan Gürbey, Privatdozentin am Otto-Suhr-Institut für Politikwissenschaften der Freien Universität, gesprochen.

Rico Grimm hat bei der Erarbeitung des Artikels geholfen; Vera Fröhlich hat ihn gegengelesen; Martin Gommel hat das Aufmacherfoto ausgesucht (iStock / narvikk)