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Europa verstehen

Wie die EU Orbán stoppen will, verständlich erklärt

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Ständig lese ich in den Nachrichten von einem Streit der EU mit Ungarn – was ist da los?

Eigentlich ist der Konflikt schon ziemlich alt, oder zumindest bahnt er sich seit vielen Jahren an: Seit Machthaber Viktor Orbán im Jahr 2010 wieder zum Premierminister gewählt worden ist, arbeiten er und seine Regierung daran, die ungarische Verfassung neu zu schreiben und das Land in eine national-konservative Autokratie zu verwandeln. Das politische System wurde nach und nach umgebaut, die Macht von Opposition und Regierungsgegnern systematisch geschwächt. Beim ungarischen Verfassungsgericht etwa gibt es inzwischen keine:n einzige:n Verfassungsrichter:in mehr, der oder die nicht von Orbáns Partei Fidesz nominiert wurde.

Das klingt ziemlich beunruhigend.

Allerdings. Aber das ist noch nicht alles: Auch die Nationalbank wurde umgebaut. Außerdem hat Orbán die Freiheit der Medien stark eingeschränkt. So sehr, dass die Organisation „Reporter ohne Grenzen“ Orbán 2021 auf ihre Liste der „Feind:innen der Pressefreiheit“ gesetzt hat – als ersten europäischen Premierminister überhaupt.

Das alles hat also dazu geführt, dass die EU jetzt konkrete Schritte gegen Ungarn eingeleitet hat?

Jein. Wie gesagt: Der Konflikt schwelt seit Jahren. Er hat sich jüngst aber zugespitzt durch ein Gesetz, das in Ungarn Ende Juni in Kraft getreten ist: Unter dem Vorwand, Kinder zu schützen, hat die ungarische Regierung darin Homosexualität kriminalisiert.

Wie bitte? Was ist das für ein Gesetz?

Es schränkt den Zugang zu Informationen über Trans- und Homosexualität ein, indem es verbietet, nicht-heterosexuelle Paare in Büchern, Filmen, Serien und anderen Medien abzubilden, die Kindern und Jugendlichen zugänglich sind. Auch Werbung, in der trans- und homosexuelle Menschen eine Rolle spielen, soll verboten werden. Mit anderen Worten: Eigentlich soll alles von der Bildfläche verschwinden, was von Orbáns Familienbild – Mama-Papa-Kind – abweicht. „Die Mutter ist eine Frau, der Vater ist ein Mann“, so steht es seit ein paar Monaten in der ungarischen Verfassung geschrieben.

Die Regierung betont, das Gesetz diene nur dazu, Kinder und Jugendliche vor „sexueller Propaganda“ zu schützen. Aber im gleichen Gesetz werden die geltenden Pädophilie-Gesetze verschärft – dadurch wird ein Zusammenhang mit Homosexualität hergestellt, der schlichtweg diskriminierend ist. Das drängt alle nicht-heteronormativen Menschen an den Rand der Gesellschaft, in einem Land mitten in Europa. Und das ist ein Problem für die EU. Weil eine solche Politik nicht mit den demokratischen europäischen Grundwerten einhergeht.

Verstehe. Deswegen also liegt die EU mit Ungarn im Clinch. Aber mal ehrlich: Ist es nicht allein Ungarns Sache, welche Gesetze das Land erlässt?

Nein, ist es nicht. Das Zusammenleben in der Europäischen Union beruht auf dem Prinzip der Rechtsstaatlichkeit. Das bedeutet: Alles, was die EU tut, basiert auf gemeinsamen Verträgen. Die die einzelnen Mitgliedsländer freiwillig unterschrieben haben. Ungarn hat sich also wie alle anderen 26 Nationalstaaten dazu verpflichtet, nach jenen Regeln zu spielen, die die EU vorgibt. Umgekehrt ist die EU durch den Rechtsstaatlichkeitsgrundsatz in ihrem Spielraum auch eingeschränkt: Sie kann nur für die Politikbereiche Gesetzesvorschläge machen, die in einem der Verträge erwähnt werden.

Und was für Verträge sollen das sein?

Im Moment ist der wichtigste der Vertrag von Lissabon. Er gilt seit dem 1. Dezember 2009 und beinhaltet den sogenannten Vertrag über die Europäische Union und den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union. Hinzu kommen der Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgesellschaft und die Charta der Grundrechte der Europäischen Union.

Um Himmels willen! Mein Kopf fällt gleich auf die Tischplatte!

Muss er nicht. Grundsätzlich reicht es, sich Folgendes zu merken: Die verschiedenen EU-Verträge regeln das Zusammenleben in der Europäischen Union, indem sie die Beziehungen zwischen den EU-Organen und ihren 27 Mitgliedsstaaten koordinieren. Wie bei allen Verträgen funktioniert das aber nur, wenn sich beide Seiten daran halten. Diese vier Verträge sind das sogenannte Primärrecht der Europäischen Union. Basierend auf den Verträgen verabschieden die zuständigen EU-Organe eine ganze Menge Richtlinien und Verordnungen, an die sich die Mitgliedsstaaten ebenfalls halten müssen, beziehungsweise die sie in ihrem Land umsetzen müssen, indem sie nationale Gesetze erlassen. (Mein Kollege Rico Grimm hat hier mal erklärt, welchen Einfluss die EU auf die nationale Gesetzgebung hat).

Okay, die einzelnen Staaten der EU verpflichten sich also vertraglich. Und bei einem Verstoß gegen diese Verträge muss die EU eingreifen. Verstanden. Was genau tut sie, um Orbán etwas entgegenzusetzen?

Das Gleiche, was sie bei jedem anderen Staat auch tun würde: Sie leitet ein sogenanntes EU-Vertragsverletzungsverfahren ein (ja, es ist wirklich ein schreckliches Wort!). Das kann die EU immer dann tun, wenn sie den Eindruck gewinnt, einer der Mitgliedsstaaten verstößt gegen die Spielregeln.

Demonstrierende auf der Gay Pride in Budapest halten ein Schild mit Victor Orban als Dämon hoch, der LGBTQIA+ Kinder bedroht.
Jedes Land der EU einigt sich durch seine Mitgliedschaft auf gemeinsame demokratische Werte. In Ungarn aber werden Personen aus der LGBTQ-Community diskriminiert.

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Ungarn ist nicht das einzige Land in der Europäischen Union, in dem sich die Situation im Moment zuspitzt: Auch gegen Polen laufen zahlreiche Vertragsverletzungsverfahren, die damit zusammenhängen, dass die Regierung des Landes sich von demokratischen Grundwerten entfernt. Die Situation ist der Lage in Ungarn in vielen Aspekten ähnlich, um es nicht zu kompliziert zu machen, haben wir uns in diesem Text aber auf die Situation in Ungarn konzentriert.

Wer genau leitet dieses Verfahren ein?

Die EU-Kommission, also die Kommissar:innen aus den 27 Mitgliedsstaaten.

Warum dürfen die das?

Weil die Kommission in der EU die Rolle der Exekutive innehat. Wäre die Europäische Union ein Staat, wäre die Kommission die Regierung. Außerdem nennt man die EU-Kommission auch die „Hüterin der Verträge“: Es ist ihre Aufgabe aufzupassen, dass EU-Recht korrekt angewandt wird. Grundsätzlich kann aber auch ein Mitgliedsstaat ein Vertragsverletzungsverfahren gegen einen anderen Mitgliedsstaat vor dem Europäischen Gerichtshof anzetteln.

Vertragsverletzungsverfahren, das klingt nach einem krassen Schritt. Kommt es oft dazu?

Diese Verfahren sind nicht unüblich: Allein 2019 wurden 797 neue in die Wege geleitet, insgesamt waren Ende 2019 damit noch 1.564 offen (die EU-Kommission veröffentlicht dazu jedes Jahr einen Bericht, den ihr hier lesen könnt. (Der Bericht für das Jahr 2020 ist aktuell noch nicht verfügbar.)

So viele?! Wie läuft so ein Verfahren ab, ist das kompliziert?

Die Verfahren laufen in mehreren Stufen ab, nur ein ganz kleiner Teil von ihnen erreicht die letzte dieser Stufen. Bis es soweit ist, kann es zudem mehrere Jahre dauern.

Dachte ich mir schon: total kompliziert!

Schauen wir uns den Ablauf doch mal Schritt für Schritt an:

  1. Jedes Vertragsverletzungsverfahren beginnt mit einem Schreiben der EU-Kommission. Wenn die den Eindruck hat, dass ein Mitgliedsstaat eine EU-Richtlinie nicht vernünftig umsetzt oder gegen EU-Recht verstößt, schickt sie dem betroffenen Land zunächst ein sogenanntes Aufforderungsschreiben. Darin erkundigt sie sich, was los ist und bittet um nähere Informationen. Der betroffene Mitgliedsstaat hat dann in der Regel zwei Monate Zeit, ein ausführliches Antwortschreiben zu übermitteln.

  2. Die Kommission bewertet diese Antwort: Wenn sie entscheidet, dass die Erklärungen des Mitgliedsstaates nicht ausreichen, schreibt sie eine offizielle Stellungnahme. Darin begründet sie die Einleitung des Verfahrens und fordert den betroffenen Mitgliedsstaat auf, Übereinstimmung mit dem geltenden Recht herzustellen. In der Regel gibt sie dem Land zwei Monate Zeit, von seinen getroffenen Maßnahmen zu berichten. Spätestens nach dieser Stufe werden eigentlich die meisten Fälle geklärt und abgeschlossen, weil die Mitgliedsstaaten nachbessern. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) käme erst bei der nächsten Stufe ins Spiel – und das auch nur, wenn die Kommission sich entscheidet, das Verfahren weiterzuführen.

  3. Führt sie es weiter, wendet sich die Kommission also an den EuGH: Die Richter:innen befassen sich mit dem Fall und entscheiden, ob die EU-Kommission oder der Mitgliedsstaat Recht bekommt. Erst, wenn der beschuldigte Mitgliedsstaat auch dem Urteil des EuGH nicht Folge leistet, wird die letzte Eskalationsstufe erreicht:

  4. Die EU-Kommission kontaktiert den EuGh erneut. Diesmal bittet sie ihn, Strafzahlungen gegen den Mitgliedsstaat zu verhängen.

Also an dem Punkt wirds jetzt teuer?

Jein. Wie hoch diese Strafzahlungen sind, ergibt sich aus Berechnungen, in die verschiedene Faktoren einfließen: Unter anderem, wie wichtig die Richtlinie, Verordnung oder der Artikel im EU-Vertrag ist, gegen die verstoßen wurde und über welchen Zeitraum sich der Verstoß gezogen hat. Auch das Bruttoinlandsprodukt des Mitgliedsstaates wird berücksichtigt, um sicherzugehen, dass das betroffene Land die Strafzahlungen stemmen kann. Die Strafzahlungen sollen zwar durchaus eine „abschreckende Wirkung“ haben, aber natürlich ist es auch nicht im Interesse der EU-Kommission, wenn ein Land an der Zahlung zu hoher Summen scheitert.

Es kommt aber, wie gesagt, nur in sehr wenigen Fällen tatsächlich zu dieser letzten „Eskalationsstufe“: Eine Untersuchung hat ergeben, dass 2016 zum Beispiel 986 Aufforderungsschreiben an Mitgliedsstaaten verschickt worden sind, zu Strafzahlungen aber kam es nur in zwei Fällen. Du siehst: Die überwiegende Mehrheit der Vertragsverletzungsverfahren werden geklärt, bevor es zu Strafzahlungen kommen muss.

Moment mal: So viel Stress – und am Ende passiert gar nichts? Dann kann man es doch gleich lassen!

Nein, kann man nicht. Die EU braucht Mechanismen wie das Vertragsverletzungsverfahren, damit sich die Mitgliedsstaaten an Regeln halten. Das Zusammenleben von 27 eigenen Staaten muss schließlich irgendwie koordiniert und zusammengehalten werden.

Für mich klingt das einfach nur nach wahnsinnig viel Aufwand – bringen diese Vertragsverletzungsverfahren überhaupt irgendetwas?

Das lässt sich so pauschal nicht beantworten. Denn es kommt tatsächlich in erster Linie auf die Beweggründe der Mitgliedsstaaten an, wieviel die Vertragsverletzungsverfahren letztendlich bringen.

Wie das?

Für jeden Staat ist ein solches Verfahren unangenehm: Es bringt negative Presse, die Regierung muss sich vor der Zivilgesellschaft und der Opposition rechtfertigen, die dadurch eventuell noch Aufwind bekommt, nicht zu vergessen die erwähnten Strafzahlungen. Das sind alles Dinge, die nationale Regierungen in der Regel vermeiden möchten, weswegen sie den Aufforderungen der EU-Kommission meistens schnell nachkommen. Viele Vertragsverletzungsverfahren erledigen sich außerdem mehr oder weniger von allein: Wenn ein Nationalstaat nur die Frist versäumt hat, eine Richtlinie umzusetzen, zum Beispiel. Man kann also sagen: Die Vertragsverletzungsverfahren sind einfach nur der Mechanismus, der die EU-Mitgliedsstaaten daran erinnern soll beziehungsweise dazu zwingt, EU-Recht umzusetzen. Und damit sind sie meistens sehr erfolgreich.

Aber Ungarn hat ja nicht einfach „vergessen“, irgendeine Richtlinie fristgerecht umzusetzen.

Richtig. Und das macht die beschriebene Situation so besonders: Im Falle von Ungarn wird ganz bewusst gegen das Rechtsstaatlichkeitsprinzip der Europäischen Union verstoßen. Hier gerät das Vertragsverletzungsverfahren dann auch an seine Grenzen. Denn natürlich können Kommission und EuGH am Ende „nur“ mit Strafzahlungen drohen, die in ihrer Höhe auch noch durch die Berechnungsmethode gedeckelt sind. Und natürlich weiß das Ungarns Premierminister Viktor Orbán. Der Konflikt um das undemokratische, diskriminierende Verhalten der ungarischen Regierung ist viel politischer, als es Vertragsverletzungsverfahren normalerweise sind. Das macht Orbán sich zunutze.

Doppelbelichtung, Victor Orban der sich mit dem Mittelfinger am Auge kratzt überlagert von einer EU-Flagge
Victor Orbán und die EU: ein schwieriges Verhältnis

Also kann die EU gegen Orbán gar nichts ausrichten?!

Naja, nicht nichts. Der neue Rechtsstaatsmechanismus könnte die Sachlage ziemlich verändern.

Der was bitte? Komm mir doch jetzt nicht mit noch so einem Horror-Wort!

Nur kurz, versprochen! Vielleicht erinnerst du dich noch an den sehr langen EU-Gipfel im vergangenen Sommer. Bei dem wurde der größte gemeinsame Haushalt in der Geschichte der Europäischen Union beschlossen und zudem, dass sich die EU für den Corona-Wiederaufbaufonds erstmals gemeinsam verschuldet. Der Gipfel dauerte auch deswegen so lange, weil diskutiert wurde, ob man die Auszahlung von EU-Geldern, unter anderem aus dem Corona-Fonds, in Zukunft an die Einhaltung von rechtsstaatlichen Prinzipien koppeln sollte. Und jetzt rate mal, wer da ziemlich protestiert hat.

Ungarn!

Ganz genau. Die ungarische Regierung wusste nämlich schon, was auf sie zukommen würde, wenn ihr in Zukunft EU-Subventionen gekürzt werden können, weil sie diskriminierende Gesetze erlässt.

Und wann kommt dieser Rechtsstaatsmechanismus jetzt endlich?

Er ist tatsächlich schon in Kraft getreten und zwar zum 1. Januar 2021. Allerdings haben – Überraschung – Polen und Ungarn angekündigt, erstmal vor dem Europäischen Gerichtshof prüfen zu lassen, ob der Mechanismus EU-rechtskonform ist. Sie glauben nämlich, dass die Auszahlung von EU-Geldern nicht an eine Rechtsstaatlichkeitsklausel geknüpft werden darf. Diese Klage läuft gerade. Die EU-Kommission hat angekündigt, das Urteil des EuGH abzuwarten, bevor sie den Mechanismus das erste Mal in Kraft setzt. Sie betrachtet ihn aber bereits seit Januar als rechtsgültig, deswegen könnte er – wenn das Urteil des EuGH entsprechend ausfällt – auch rückwirkend angewandt werden.

Viele Menschen finden, die Kommission könnte den Mechanismus auch jetzt schon anwenden und beispielsweise Zahlungen aus dem Corona-Hilfefonds an Ungarn oder Polen zurückhalten. Vor allem, weil das Verfahren vor dem EuGH bis zu zwei Jahre dauern kann. In einer Rede vor dem Europäischen Parlament, in der es auch um das neue ungarische Gesetz ging, hat Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen Anfang Juli versprochen, den Mechanismus im Herbst das erste Mal einzusetzen. Stand jetzt aber wurden erstmal noch keine Hilfen aus dem Corona-Fonds an Polen oder Ungarn ausgezahlt. Andere Staaten, zum Beispiel Italien, haben die ersten Zahlungen hingegen schon bekommen. Die Kommission scheint in ihrem Vorgehen gegen Orbán also schon Ernst zu machen.

Mir schwirrt jetzt etwas der Kopf. Kannst du mir das nochmal zusammenfassen?

Grundsätzlich kannst du dir Folgendes merken:

  1. Vertragsverletzungsverfahren sind ein sehr üblicher und wichtiger Mechanismus, um die Einhaltung von EU-Recht in den Mitgliedsstaaten durchzusetzen. Die meisten dieser Verfahren können erfolgreich abgeschlossen werden, ohne dass es zu Strafzahlungen kommen muss. Das liegt daran, dass viele Verfahren auf Form- oder inhaltlich wenig umstrittenen Umsetzungsfehlern basieren, die schnell korrigiert werden können. In der Regel sind die Mitgliedsstaaten ja kooperativ.

  2. Die Situation in Ungarn weicht davon stark ab. Die aktuellen Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn sind deutlich politischer, was eher untypisch ist. Der ungarische Premierminister Viktor Orbán legt es praktisch auf die Eskalation an, auch, weil er weiß, dass die EU mit dem Verfahren hier nur eingeschränkte Möglichkeiten hat. In diesem Fall stößt der Mechanismus tatsächlich an seine Grenzen.

  3. Seit einigen Monaten ist in der EU jedoch der Rechtsstaatsmechanismus in Kraft. Wenn der Europäische Gerichtshof diesen als rechtskonform erklärt, könnte er die Karten auch im Fall von Ungarn neu mischen: Wenn die Auszahlung von EU-Geldern an die Einhaltung von rechtsstaatlichen Prinzipien gekoppelt wird, könnte die EU deutlich höhere Summen zurückhalten, als sie aktuell an Strafzahlungen verhängen kann. Ob das Regierungschefs wie Viktor Orbán zum Einlenken bringt, wird sich zeigen müssen.


Redaktion: Esther Göbel; Bildredaktion: Till Rimmele; Schlussredaktion: Susan Mücke; Audioversion: Iris Hochberger und Christian Melchert

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