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Wahlrechtsreform

Fast so viele Bewohner wie das Saarland: Der Deutsche Bundestag

Ein Gastbeitrag von KR-Mitglied Frank Heber
etwa 10 Min. Lesedauer

Deutschland hat das zweitgrößte nationale Parlament der Welt: 709 Abgeordnete sitzen im Bundestag. Nur ein einziges Parlament eines Staates weltweit ist größer: Der Nationale Volkskongress in China, in dem fast 3.000 Abgeordnete sitzen. Wenn (und falls) der Brexit kommt, werden die britischen Abgeordneten das Europäische Parlament verlassen – dieses Parlament, das 500 Millionen Menschen repräsentiert, wird dann kleiner sein als der Deutsche Bundestag. Und ohne eine Reform könnte der Bundestag 2021, nach der nächsten Wahl, 800 Mitglieder haben.

Einen (leicht veralteten) und wunderschön illustrierten Überblick über die größten Parlamente der Welt hat das Katapult-Magazin

Woher kommen diese ganzen Abgeordneten? Warum ist das ein Problem? Darum wird es in diesem Artikel gehen. Dabei kommen auch KR-Mitglieder zu Wort, die einem Aufruf in der Krautreporter-Facebook-Gruppe gefolgt sind und ihre Gedanken zu dem Thema dort oder per Mail beigetragen haben.

709 Abgeordnete sind doch nicht so viele. Und überhaupt, was ist so schlimm daran?

Zum einen ist da der Kostenfaktor. Demokratie muss uns etwas wert sein. Dieses Argument darf aber kein Blankoscheck sein, das Parlament zu vergrößern. Abgeordnetengehälter, Mitarbeiter:innen, Büromaterialien – einen Bundestag mit 800 Abgeordneten zu betreiben ist teuer. Lange nicht so teuer, wie eine Armee zu unterhalten oder Straßen zu bauen, aber die symbolische Kraft dahinter ist enorm.

Und es gibt ein Platzproblem in Berlin. Die Abgeordneten brauchen nicht nur Platz im Plenarsaal, sondern auch Büros für sich und ihre Mitarbeiter:innen. Und kommen 2021 tatsächlich noch einmal 100 Abgeordnete dazu, bedeutet das: Es werden Büros für zusätzliche mehrere hundert Menschen gebraucht. Schon jetzt ist das Parlamentsviertel weitläufig, von einer Ecke zur anderen braucht man zu Fuß schon eine Viertelstunde.

Dazu kommt, dass der Bundestag durch mehr Abgeordnete nicht automatisch arbeitsfähiger wird – das sagt einer, der es wissen muss, nämlich Norbert Lammert, ehemaliger Bundestagspräsident, dem ZDF. Man kann sich das so vorstellen wie Gruppenarbeiten in der Schule – mehr Leute in der Runde für die gleiche Aufgabe sind nicht automatisch produktiver. Einige der Ausschüsse des Parlaments, in denen die Gesetzesentwürfe im Detail besprochen und abgeändert werden, könnten bald größer sein als der Saarländische Landtag.

Der Saarland-Vergleich, den wir in diesem Artikel zelebrieren, ist eine Berufskrankheit vieler schreibender Menschen. In seiner klassischen Form wird der Saarland-Vergleich anstelle einer abstrakten, sehr großen Quadratkilometerzahl vorgenommen. Hier zum Beispiel eine Meldung der Tagesschau zu Waldbränden im Amazonasgebiet: „2018 betrug der Rückgang nach Regierungsangaben 7900 Quadratkilometer. Das entspricht etwa der dreifachen Größe des Saarlands oder einer Fläche von mehr als einer Million Fußballfeldern.“ Mittlerweile gibt es Rechner im Internet, die beliebige Flächen in „Saarland“ und „Fußballfelder“ umrechnen. Das ist übrigens keine deutsche Marotte: US-amerikanische Medien rechnen sehr gerne mit der Vergleichsgröße „Rhode Island“, dem kleinsten amerikanischen Bundestaat.

Ist ein größeres Parlament nicht näher an den Bürgern dran?

Das hat sich KR-Mitglied Sebastian gefragt. Das Argument dahinter: Je mehr Abgeordnete, desto stärker sind die Abgeordneten vor Ort vertreten. Aber: Die zusätzlichen Sitze werden jedoch nach den Parteilisten besetzt – sie müssen also keine Wahlkreise gewinnen. Zwar gibt es auch Listenabgeordnete, die sehr gute Wahlkreisarbeit machen. Viele Abgeordnete kümmern sich jedoch mehr um den Listenplatz in ihrer Partei und weniger um den Wahlkreis. So berichtet etwa KR-Mitglied Matthias von einem Listenabgeordneten, den er trotz (halbwegs) guter lokaler Vernetzung noch nie gesehen oder gehört hat.

Warum sitzen eigentlich so viele Abgeordnete im Bundestag?

Das liegt am deutschen Wahlrecht. Es hat sich seit 1949 fast nicht verändert. Es funktioniert so: Der Bundestag hat 598 Mindestsitze. Alle Sitze werden gemäß der Stimmanteile der Parteien verteilt. Wenn also die Hälfte der Menschen die FDP wählt, bekommt die FDP die Hälfte der Sitze. Das ist die Zweitstimme, mit denen wir eine Partei wählen. Gleichzeitig kommen die Gewinner in den Wahlkreisen sicher ins Parlament. Das ist die Erststimme, die an den Kandidaten geht. Die Hälfte der Mindestsitze geht an die direkt Gewählten (Erststimme), die andere Hälfte an Politiker:innen von den Parteilisten (Zweitstimme).

Anfangs existierte in Deutschland ein Zweieinhalb-Parteien-System: Die mächtige Union, die stolze SPD und ein bisschen FDP. In den Wahlkreisen duellierten sich Union und SPD – wenn eine der Parteien schwächelte, verlor sie auch viele Wahlkreise. Das ist lange her: Heute sitzen im Bundestag sechs Parteien, und die beiden großen Parteien werden immer schwächer.

Das wirkt sich auf die beiden Stimmen unterschiedlich aus: Bei den Zweitstimmen ist es relativ einfach – Union und SPD verlieren nach und nach Sitze. Bei den Erststimmen ist es etwas anders – vor allem die Kandidat:innen der Union können ihr Direktmandat meist verteidigen. Denn es ist egal, ob sie (wie früher) 50 Prozent der Erststimmen bekommen oder 27 (wie heute) – Hauptsache, sie haben mehr Stimmen als der oder die Zweitplatzierte. Das führt dazu, dass die Union zu viele Wahlkreissiege für ihre Anzahl an Zweitstimmen hat. Diese Differenz an Mandaten, die die Partei behalten darf, „hängt über“. Daher der Name: Überhangmandate.

Warum fällt das jetzt erst auf und nicht schon vor Jahrzehnten?

Weil Überhangmandate jahrzehntelang sehr selten vorkamen und nie Auswirkungen auf die Mehrheitsverhältnisse im Bundestag hatten. Das hat sich geändert: 2009 gab es schon 24 Überhangmandate. Die Opposition klagte deshalb vor dem Bundesverfassungsgericht. Das Gericht erklärte entscheidende Teile des Wahlgesetzes wegen der Überhangmandate für ungültig. Der Bundestag musste vor der Wahl 2013 handeln. Er beschloss eine Reform.

Seitdem werden Überhangmandate nun vollständig ausgeglichen. Vereinfacht gesagt heißt das, dass so lange mehr Sitze hinzugefügt und auf die anderen Parteien verteilt werden, bis die Stärke der Parteien im Parlament wieder dem Ergebnis der Wahl nach Zweitstimmen entspricht. Der Name dafür liegt nahe: Ausgleichsmandate.

Die Wahl 2013 produzierte vier Überhangmandate, also nicht besonders viele. Aber diese vier Überhangmandate mussten mit stolzen 29 Ausgleichsmandaten ausgeglichen werden. Mitverantwortlich dafür ist der Föderalismus: Nicht nur das Verhältnis der Abgeordnetenstärke zwischen den Parteien muss passen, sondern auch zwischen den Bundesländern. Es braucht deshalb nur ein bisschen Überhang in einem Bundesland, um sehr viele Ausgleichsmandate entstehen zu lassen. Und weil es Bayern gibt, und darum die CSU, gibt es auch das „bayerische Problem“: Der Überhang der CSU wirkt sich besonders stark aus, weil sie als eigene Partei antritt.

Wie wird der Bundestag wieder kleiner?

Es gab zwei Arbeitsgruppen im Bundestag, die versuchten, eine Lösung zu finden. Doch sie fanden keine. Bundestagspräsident Norbert Lammert schlug 2017 ein Modell vor: Die Ausgleichsmandate sollten bei der Grenze von 630 Sitzen aufhören. Alle Parteien außer der Union lehnten den Vorschlag ab: Die Union hätte nämlich darüber hinaus alle ihre Überhangmandate behalten.

Auch Lammerts Nachfolger als Bundestagspräsident, Wolfgang Schäuble, hat einen Vorschlag: Warum nicht einfach die Zahl der Wahlkreise senken? Der Vorteil: Die Zahl der Abgeordneten würde tatsächlich sinken. Allerdings gäbe es auch einem großen Nachteil – die Kandidat:innen müssten noch größere Wahlkreise abdecken. Der größte Wahlkreis Deutschlands ist bereits jetzt drei Mal so groß wie das Saarland. Schäuble wollte 15 Überhangmandate ohne Ausgleich lassen. Auch deshalb lehnten alle Fraktionen Schäubles Vorschlag ab, inklusive seiner eigenen Partei, der Union. Deshalb hat er kaum Chancen, umgesetzt zu werden. Trotzdem wiederholte Schäuble ihn Mitte November in der ARD.

Dann gab es einen Vorschlag von Grünen, FDP und Linke: 250 anstatt von 299 Wahlkreisen und 630 anstatt 598 Mindestsitzen. Außerdem soll der Überhang bei den Parteien „intern kompensiert“ werden (auf diese Möglichkeit hat auch KR-Mitglied Onno hingewiesen). Das bedeutet, dass einer Partei mit Überhang zunächst Listenmandate für Abgeordnete in anderen Bundesländern gestrichen werden. So könnten jedoch kleine und schwache Landesverbände wie etwa die CDU in Bremen komplett leer ausgehen.

Kann man nicht einfach die Erststimme abschaffen?

Das meint KR-Mitglied Gundi. Den Vorschlag kann man auf zwei Weisen verstehen: Wenn das bedeutet, dass die Wahlkreise abgeschafft werden, wäre das Problem mit dem Überhang gelöst, aber es gäbe eben auch keine direkt gewählten Abgeordneten mehr. Wenn es aber bedeutet, dass man mit einer einzigen Stimme sowohl eine Partei als auch ihre:n Kandidat:in wählt, hilft das nicht wirklich gegen den Überhang. Dieser wird, wie oben erläutert, im Kern durch die verschiedenen Systeme in den Wahlkreisen und im Bund verursacht.

Alle bisher dargestellten Vorschläge zeigen, dass die Direktmandate der entscheidende Punkt bei der Reform sind. Die Vorschläge von Wolfgang Schäuble und der Opposition etwa würden den Überhang tatsächlich senken, jedoch zu Lasten der Wahlkreise. Es gibt jedoch noch ein weiteres Modell.

Welches denn?

Rekapitulieren wir kurz: Wir haben aktuell zwei Stimmen, eine für die lokalen Kandidat:innen und eine für die Parteien. Die Wähler:innen sind es gewohnt, dass ihre Parteistimme sich in Sitze umwandelt. Die Wahlkreise sollten außerdem nicht noch größer werden als sie bereits sind. Schlussendlich wäre da noch das oben beschriebene „bayerische Problem“.

An dieser Stelle kann man kritisieren, dass doch schon jetzt die Bürgernähe durch Wahlkreise eher ein politisches Märchen ist. Bloß in wenigen umkämpften Wahlkreisen ist tatsächlich der Einsatz der Kandidat:innen entscheidend. Nun stellt sich die Frage, ob wir dieses Ideal einer lokal verwurzelten Demokratie aufgeben oder aber versuchen, es zum Leben zu erwecken.

Der Vorschlag von KR-Mitglied Helmuth geht in letztere Richtung. Er schlägt vor, dass man für ein Direktmandat 40 Prozent der Erststimmen benötigt. Das würden die meisten Kandidat:innen nicht schaffen. Also könnte man fragen: Warum nicht ein Drittel oder eine flexible Zahl, die exakt so ausfällt, dass es keinen Überhang gibt? Diese Festlegung wäre schwer nachzuvollziehen. Das Bundesverfassungsgericht hat aber bereits in einem Urteil im Jahr 2008 ein verständliches Wahlrecht gefordert.

Und was jetzt?

Es gibt eine demokratische Hürde, die einfach und für jede:n zu verstehen ist – die absolute Mehrheit: 50 Prozent der Stimmen. Kandidat:innen, die die absolute Mehrheit erreichen, sind ohne jeden Zweifel demokratisch legitimiert. Allerdings erreichen heute die wenigsten Kandidat:innen diese Zahl im ersten Wahlgang. In den meisten Fällen wären also Stichwahlen notwendig. Das Problem: Zur Stichwahl gehen aller Erfahrung nach sehr wenig Leute.

Mithilfe der sogenannten „integrierten Stichwahl“ lässt sich die absolute Mehrheit aber auch in einem Wahlgang erreichen. Bei diesem Verfahren kreuzt man nicht nur einen einzigen Kandidaten an, sondern nummeriert die Kandidat:innen wie bei einem Ranking durch. So ungefähr:

Beim Auszählen wird dann zunächst nur die erste Präferenz, die Nummer 1, ausgezählt. Wenn niemand die Hälfte der Stimmen bekommen hat, scheiden nach und nach die schwächsten Kandidat:innen aus. Die Stimmzettel dieser Wähler:innen werden entsprechend der Nummerierung auf die restlichen Kandidat:innen verteilt. Wenn man also zum Beispiel in einem ländlich geprägten Wahlkreis mit der „1“ für eine chancenlose Kandidatin der Linke oder einen aussichtslosen Kandidaten der FDP stimmt, geht die Stimme nicht verloren. Sie wird dem Kandidaten oder der Kandidatin mit der Nummer 2 zugeschlagen. Wenn Nummer 2 rausfliegt, wird Nummer 3 gezählt. Und so weiter. Durch die Nummerierung nimmt man auf das Ergebnis weiter Einfluss.

Dieses System wird bereits etwa bei der Parlamentswahl in Australien verwendet. Der Vorteil ist, dass mehrere Kandidaten eine Chance haben, das Mandat zu gewinnen, und sie in einem zivilisierten Wahlkampf mit ihrer Person überzeugen können. Selbst wenn eine Partei in einem Wahlkreis relativ stark ist, gewinnt sie diesen nicht mehr automatisch. Auf 299 Wahlkreise verteilt – so zeigen australische Wahlergebnisse – würden sich die Direktmandate gleichmäßiger auf die Parteien verteilen. Das Ausmaß des Überhangs würde sich deutlich verringern.

Wann kommt eine Reform?

Derzeit sieht es nicht so aus, als ob sich der Bundestag auf irgendeine Reform einigen könnte. Viele Abgeordneten sind nervös, weil es um eine Entscheidung in eigener Sache geht. Sie befürchten, infolge der Reform aus dem Bundestag zu fliegen. Keine Reform ist jedoch keine Option.


Redaktion: Rico Grimm und Philipp Daum; Schlussredaktion: Vera Fröhlich; Bildredaktion: Martin Gommel.

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